也就是说，行政公开不应仅仅停留在最终决策结果公开的层面上，而应作为行政决策程序的核心理念贯穿于行政决策运行过程的始终。

除此之外，行政责任案件、行政合同案件、财税案件以及选举争讼案件也大部分属于完全管辖之诉。立法者设立这一机制的初衷在于确保权力分立，但也引发了行政诉讼与普通司法诉讼相对复杂的管辖权交叉及冲突问题。

但公民不得随意查阅法院的诉讼记录。对此，法国通常适用如下规则（自1900年7月17日的法律以来）：如果行政机关受理了当事人的请求但并未作出任何回应，则四个月的期限届满后，该沉默行为视为行政机关作出驳回请求的决定。例如，欧洲人权法院对《欧洲人权公约》第6-1条关于公正程序的解释便对法国行政诉讼产生极大影响（尤其是对抗原则和平等武装原则）。（三）以判例为主要法源作为典型的大陆法系国家，法国以法典为根本依托。因此，诉的形成首先取决于利害关系方的意愿，又称为行政诉讼的主观要件。

为了使法官能够在简单的案件中节省时间，以提高行政诉讼案件的整体审理速度和效率，法国在1995年的一项有关诉讼程序改革的法律中将独任法官制引入非紧急情况下行政案件的审理。例如，有些行政诉讼的提起须以前置的行政复议为基本要件。称钓鱼执法乃是人们对行政主体一些不当执法行为的形象比喻，它本身并不是法律上的专门用语，这与行政滥用职权、行政超越职权等不当执法有很大区别。

不过，从我国行政法学界的基本论点看，似乎行政权的合法性与行政权的理性化是同一意义的事物。然而，在笔者看来，行政权的合法性仅是行政权理性化的充分条件，而不是行政权理性化的必要条件。横向上的范畴则是相对确定乃至于相对静态的，我们只要能够在目前情况下将行政成本权衡的横向范畴厘清就很不容易了，笔者将这个横向上的成本权衡范畴概括为下列若干方面。可见其中关于司法审查的价值目标乃是双重的，即保护行政相对人权益与监督行政机关行使职权。

我们知道，诉权是归于社会个体的权利，其与公权是没有关系的。人民法院对行政权的司法审查只限于具体行政行为的审查，而不能审查具体行政行为以外的抽象行政行为，这是我国行政诉讼制度的特色。

公益诉讼的主体既可以是不特定的法定主体，又可以是作为公权行使者的人民检察院，公益诉讼的标的可以是行政主体任何侵犯公共权益的行为或者任何不当的权力行使，也可以是任何在行政权行使中的消极表现，包括对行政相对人的消极和对国家的消极。但是，一旦人民法院能够对行政成本进行权衡，其就必须将具体行政行为放置在一个较大的视野中加以考察，放置在行政机关进行行政管理活动的过程中如以审视。那么，司法审查中的行政成本权衡究竟有什么样的法律价值呢？笔者试从下列方面予以分解。行政机关在行政执法中的赋权行为的作出存在着轻重缓急，选择先赋予何种权利后赋予何种权利在法律上并没有一个具体的答案。

四、司法审查中的行政成本权衡与《行政诉讼法》修改的若干走向在目前我国的行政诉讼制度中并没有明文规定人民法院可以权衡行政成本的问题，即《行政诉讼法》并没有赋予人民法院在司法审查中的行政成本权衡权。[7]基于此，我国司法审查中所关注的是具体行政行为与行政相对人的关系，常常以行政相对人是否能够接受具体行政行为作为审查的重要依据，即便将具体行政行为置于行政合理性原则之中，其中关于合法性的审查也会尽量地与行政相对人的利益予以结合。在司法审查中，司法机关监督的核心则是行政主体与行政相对人之间的关系是否理性，若行政主体对行政相对人有侵害行为就有可能带来行政行为被撤销的后果。此种复杂的程序规则使行政主体在作出行政行为时有诸多的程序选择，如在一些行政处罚中既可以选择一般程序又可以选择简易程序等等。

行政机关的行政管理活动过程的模式是可以进行选择的，对于绝大多数行政管理活动而言都是如此。[17]诸多学者主张应当将合理性审查同样作为一个原则写入行政诉讼法之中。

毫无疑问，任何投入的目的都在于带来一定的社会效果，我们把行政权带来的社会效果叫做行政的产出。在我国还没有确立司法审查中行政成本权衡制度的情况下，我们从理论上先行探讨行政成本权衡的领域是十分必要的。

当然，合理性原则如果能够被写进《行政诉讼法》，即意味着我国行政诉讼制度有了重大突破。与之相比，行政自由裁量权则要复杂得多，笔者曾经对行政自由裁量权存在的领域作过描述，指出其存在于幅度范围与空白地带两种情况之下。而不以防止行政权行使中侵犯行政相对人权益这一单一价值目标为核心。[11]行政自由裁量权存在于两种情况下，第一种情况是‘空白地带的行政自由裁量权。以行政机关对行政相对人颁发许可证和执照为例，其就可以作出行政过程上的选择。所谓司法建议是指人民法院在行政审判中，在案件作出判决之后，可以针对行政主体在作出具体行政行为时的些许瑕疵，建议让其整改或者今后予以注意的司法行为。

[5]萧榕主编：《世界著名法典选编》（行政法卷），中国民主法制出版社1997年版，第294页。行政行为的合法性在绝大多数情况下所突出的都是形式要件。

[2]后者则是指司法机关有权对依法作出的行政行为进行更进一步的判断，也即作出其是否合理的判断。这个排除对于行政诉讼受案范围而言是十分关键的，因为在我国即便是乡镇人民政府也能够制定行政规范性文件。

行政行为的概念在行政法学界是有争论的：行政行为概念的起源，可以追溯到法国行政行为的概念。裁量权之建构与限定存在不同，不过二者可能存在交叉。

（1）确立行政成本控制原则。司法审查中行政成本权衡的内容就是要对行政主体在行政过程中的消耗与收获之关系进行考量。在一些关键问题上甚至存在认识上的对立。现行《行政诉讼法》有两类原则，一类叫共有原则，即行政诉讼、刑事诉讼、民事诉讼三大诉讼都有的原则，其中有以事实为根据以法律为准绳原则、合议原则、辩论原则、人民法院独立行使审判权原则等，这些原则在三大诉讼法典中都作了规定，在三大诉讼中的内容和适用都是大致一致的。

一些国家的司法审查制度中既包括了对具体行政行为的审查，又包括了对抽象行政行为的审查，在这样的制度设计中，司法审查中行政成本的权衡就有可能在具体行政行为之成本与抽象行政行为之成本两方面来进行。[6]我国的司法审查制度若从制度和运作的情形观察，应当说在深度和广度方面均是不尽如人意的。

前者与立法、司法裁量权相同，后者则是指在法律没有对某一事态作出规定而行政机关又必须予以处理的情况下存在的权力。行政机关的具体行政行为就存在于行政过程中，或者说，行政过程是由若干具体行政行为构成的。

上列方面实质上框定了目前我国司法审查相对狭窄的内涵。[13][法]莫里斯·迪韦尔热：《政治社会学》，杨祖功、王大东译，华夏出版社1987年版，第173页。

显然，若依这个原则进行行政诉讼活动，我国司法审查中人民法院是无权也无法对行政成本进行权衡的。有人认为现代宪政制度及其他规范国家权力的制度就在于既为诸种权力主体设定裁量权，又通过一定的机制控制其自由裁量权。只有在极个别情况下才能审查合理性。无论就裁量权之限定还是建构而言，制定行政规则都是一项极为重要的工具：确立裁量权界限的规则可以对其进行限定，而明确行政官员在界限范围内之所作所为就是对裁量权的建构。

通常情况下，一个行政行为的作出是无法进行成本权衡的，因为依行政程序法和行政实体法的规定，行政行为只要依法律规定的要件而作出就是合法的，其在作出过程中的消耗只要没有侵害行政相对人的利益就无法作出大与小的衡量。所谓自由裁量权是指由权力行使主体享有的进行自我选择和自由处置的权力。

为了使法院能够较好地对自由裁量行为是否合法做出判断，我国应该在行政诉讼制度中设置合理性原则，使之与行政主体的判断相适应。最初，行政行为包括根据公法或私法采取的一切行政措施。

行政程序在行政法学理论中可以划分为诸多类型，例如，《中华人民共和国行政处罚法》就将行政处罚决定程序分为三种，一是简易程序，指行政主体在对案件事实清楚且证据充分确实的违法行为作出处罚时适用的程序。目前对行政相对人的消极可以通过行政不作为诉讼进行救济，而对国家的消极则无法救济。